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木纹李铁尊重市场规律促进京津冀协同发展

时间:2020-09-17 来源网站:北京汽车网

李铁:尊重市场规律 促进京津冀协同发展

(本文根据中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁在2014’崇礼•中国城市发展国际论坛上的主题演讲整理。)

关于京津冀的问题,前一段时间舆论的炒作给人产生了误导,使得社会更多关注房地产的发展,出现了很多“副中心”的说法,导致有些城市的房价暴涨暴跌,后来这个势头得以扭转。我们也注意到有媒体已经报道京津冀相关规划要出台。我主要谈谈在城镇化大背景下,一个区域的协同发展应该具备的一些分析方法。

京津冀协同发展不能违背两个问题,第一是中国城镇化高速增长大背景,研究京津冀肯定不是研究京津冀农业的发展,而是研究京津冀整个大区域之间的关系。第二,不能回避区域问题,北京、天津、河北这三个大型行政区是什么关系?市场要素完全可以打通还是存在行政障碍?这需要认真研究思考。

虽然北京和天津叫“市”,但实际上是辖区概念。在和国外城市对比的时候,有的资料显示北京和上海的人口密度非常低,每平方公里一千多人,也有人讲上海土地产出低于很多国家的城市,这其实有很大的误差,是把行政区和城市混为一体了。当我们把北京市的行政辖区当成一个概念分析的时候,得出的人口密度肯定是相对低的,要是把主城区人口密度和国外城市进行比较,恐怕是差不多的,土地产出也没有大的差距。了解中国区域问题,首先要了解城市和区域的区别。

京津冀三个地区差距非常大。北京城市化率86.3%,天津78.3%,河北48.1%,这么大的城镇化差距怎么进行协同互补,是非常大的问题。长三角、珠三角区域之间的差距没有这么大,京津冀三地完全处于不同的发展阶段。如果再研究一下产业结构,北京对周边的工业一直以来就没有辐射作用。天津对辖区有辐射作用,但是对河北辐射很低,河北基本靠自己的铁矿、煤矿等资源优势发展资源性产业。像东京对周边的工业辐射的状况,在北京几乎不存在。北京和周边的协同发展,与城市化率和产业结构有关,北京对周边地区的辐射主要是服务业的外溢。张家口就是一个典型,涵养了十几年之后成为了北京旅游的重要消费地。秦皇岛、北戴河、承德等地也一样,在每年两千多万旅游人口中,800多万来自京津两地。每个地方有每个地方的产业特点,发展阶段也有很大的差距,北京以服务业带动为主,天津处于工业化中后期,二产占主导地位,河北处于工业化中期阶段。

三地发展阶段、产业结构不同,然而在产业规划上却形成了同构竞争的格局。三个地区都在竞争优质资源,竞争优质的房地产,竞争优质的高新技术产业。不仅仅北京和周边河北的14个城市有竞争,北京和天津也有竞争。这些城市房地产发展的形态基本都一样。在目前大的区域背景下,区域之间一直没有互补关系,就是一个竞争关系。

三地发展阶段差距大,导致公共服务差距也特别明显。全国最优质的资源都集中在北京,导致有虹吸作用,北京的户口优势远远大于其他地方,天津的户口和北京都不能对换,河北更不能,这就形成了区域协同的一个鸿沟。很多人提出北京的环境、水等资源不能承载更多的人口,可是应该看到,北京、河北、天津处于华北的同一片蓝天下,拥有同一片水资源。京津冀人均水资源占有量是中国人均的1/8,世界人均的1/32,不仅北京缺水,河北、天津同样也缺水。水资源的情况、空气质量的情况,整个京津冀区域其实差不多,不存在那儿的资源承载力差,那儿资源承载力好的说法。

北京的城市病是大量优质资源集中、大城市高速发展过程中必然会面临的问题,重点体现在交通拥堵和雾霾。天津面临城市发展基础设施供给严重短缺的问题,它的发展空间并没有得到充分的填补,滨海新区那种庞大的发展计划离未来的目标还有遥远的距离。河北最大的问题是发展滞后,自我发展又遇到两个直辖市的行政压力。这是三个地方在发展过程中面临的困难和区别。

再就是行政壁垒,行政壁垒在中国是一个非常特殊的现象。中国整个基础设施的供给和审批程序是按行政区划来申报的,除了跨区域的交通设施配置,整个基础设施供给体系由行政区域自己来决定。因此,各地为了保自己的资源不至于外溢,特别是保证在土地上处于绝对优势(地方依赖于土地财政,绝对不希望土地出让金下降),导致在整个交通设施的配置上,区域之间没有进行有效连接。比如说河北和北京的房价差距很大,由于北京担心房价下跌,所以北京和河北之间的交通“断头路”特别多。

我们在判断城镇化发展、区域发展过程中,对特大城市的辐射期望值过高。总是想北京的2000多万人口和天津的1400多万人口足可以对周边产生辐射,导致规划半径过大,从保定到沧州,甚至邯郸、石家庄都被列入所谓“副中心城市”。我们最近去韩国、日本调研,也参照了世界上其他国家的一些资料,发现在特大城市,距离中心区的辐射半径基本上就30公里左右,这是最佳的半径。为什么说在30公里到50公里范围内是最佳半径呢?因为要保证一个小时左右到达上班的地点。30公里的半径是2700平方公里,如果城市人口密度达到每平方公里一万人的话就是2700万人。北京现在有2115万人,会随着城际铁路而不是高速公路向外延伸,因为城际铁路承载人流最大。所以特大城市向周边城市辐射过程中,如果期望值过高,设置的车程过远,就会导致一些基础设施配置出现投资偏差,对这一点要有清醒的认识。

中国等级化的城市管理体制下,话语权不对等,行政机制有差距,要素分配的市场机制也没有确立。传统区域协调方法还在主导未来的规划,经常强调协作、一体化、协同等等,其实对区域问题的认识远远不足。区域协调主要包括交通资源的配置,生产要素的配置完全市场化,行政区域间的所有障碍被打破。如果还是在计划经济指导思想上,不考虑交通问题、不考虑行政的等级化问题,不考虑公共服务差距问题,只从理想上、从计划经济模式上来配置资源,就存在很大的问题。

京津冀协同发展应遵循几个原则

第一,以人为本,以促进增长和增加就业为前提。京津冀区域1亿1千多万人,他们在未来的区域发展和城镇化中应该占什么样的地位,这是关键,要考虑人在协同发展中怎么样发生转变,怎么样解决就业问题。更重要的是河北,城市化率只有48%,还有52%的农村人口,他们怎么从农业向非农产业转变,怎么样得到京津产业等各种方面的支持,还有中央政策的支持?

第二,尊重规律,制订长期发展政策。我们现在看到大量在规划中的短期行为,希望京津冀协同发展在三、五年之内就实现,来一番城市的大变样,这是近些年很多城市发展中存在的严重问题。城市不是一两天建成的,更重要的是建立一个机制。

第三,建立机制,强化交通络配置。到底以什么方式作为区域之间的纽带,那些方式对人流的承载力最大,是不是到处都建高速公路?日本城市群之间连接的纽带基本都不是高速公路,但这些年从北京、天津向市郊延伸的公路都是高速公路,带来大量车流,只满足了买得起车的人的需求,而北京有八百多万外来人口,大量中低收入人口,要用什么样的方式满足他们的交通需求?

第四,以市场为主导,打破行政的过度干预。区域内一个核心还是两个核心都不重要,而应该确定人向那里去、市场向那里去,市场的选择远远好于行政区域自己的选择。崇礼是一个最好的经验,虽然张家口市政府、崇礼县政府这些年对崇礼的滑雪产业、冬季旅游、夏季旅游给予充分的支持,但是这种支持是在尊重市场选择下的支持,滑雪场不是政府投的,旅游的人口也不是政府动员来的,但是因此而带来的交通的配置给企业带来了非常大的市场机遇。其实无论申奥还是不申奥,只要有这种机会,当交通配置顺应这个机会的时候,这个地方的发展、各种资源配置的合理性就会进一步放大。

第五,以增量调整为原则,继续优化存量。人口向天津,特别是向北京集中的趋势短期内不会改变,这是中国城市化发展进程中一种必然的趋势。全国13.4亿人口,不能想象都分布在中小城市中,特大城市一定要发挥作用。日本1亿多人口,东京一都七县占4300万人口。中国人口相当于日本的十倍,这么多的人口,不遵循世界城市化发展的规律向大城市、特大城市集中,怎么可能选择一个悠闲的空间,寻求一种生态化的生活方式?所以提出存量优化,同时,特大城市的虹吸效应恐怕还要持续很长时间,所以要通过增量调整来放缓节奏,增加基础设施供给的能力,发挥周边中小城市作用,但最终还是要市场来决定。

对京津冀协同发展的具体建议:

第一,改变区域研究方法,改革区域管理体制。这是一个重大课题,我们到现在还没有深入地去进行研究。

第二,强化产业结构调整,促进服务业发展。在不同的发展阶段中,不同的地区要有不同的选择。北京在服务业发展中要考虑怎么向河北进行辐射,天津要强化服务业的发展,河北的工业发展要作出选择,是不是再走过去的高污染的发展路径?一方面需要靠自身去调整,另一方面也需要有足够的政策机遇。

第三,改革户籍管理体制。国家已经颁布了户籍管理制度改革的文件,但这下次就让你们吃玻璃!?《精武门》083、 我对您的景仰有如滔滔江水连绵不绝只是迈出了第一步,问题远远没有解决。大城市还处于控制人口范畴,京津两个地区都是在控制范围之内,河北要想解决这个问题,必须要面对京津冀户口及其公共服务的壁垒。

第四,依托市场的联系而不是行政边界,重新界定经济圈。原来河北环北京一圈沿着边界划了14个城市,其实并没有建立起必然联系,北京人基本不到那里去。而看崇礼,离北京220公里,并不在当时河北划定的环北京经济圈内,可是崇礼自己想表达的意思是大陆各地贫富不均恰恰依托于北京的旅游消费人群,促进了基础设施、房地产、旅游业的发展。要根据崇礼的这种经验,调整发展思路。沿着北京边界不一定有发展前景。

第五,通过中小城市调节人口格局。通过轻轨、城轨等交通要素把所有的中小城市连接起来的时候,市场会自动选择。交通配置好了,郊区的一些中小城市,很可能就会获得更多的发展机会,前提是交通。

第六,重新规划区域交通格局。不能主观想象,而是要依据最有利于各种要素低成本流动的方式来建立交通格局。

第七,确定分类指导的发展政策。考虑不同发展阶段、不同的产业结构和地理位置,制定不同的政策。像张家口崇礼的政策就和其他城市政策不一样,崇礼的夏季旅游有优势,因为气候凉快,以及各种要素的复合,可是现在空间受到严格的限制。想吸引北京的资源就不能是一成不变的政策,比如高尔夫球场,别的地方不能建,这个地方能不能建?还有,申奥若成功,为避免新建的基础设施等公共资源浪费,一定要发展夏季旅游,使资源得到更好的利用。那么可不可以建高尔夫球场,可不可以建原来限制的市场化的设施,这都可以考虑。

研究京津冀协同发展,崇礼是很好的例子,在这里还有更好的机会,有申奥的大机遇,交通结构改变了,这个地方的发展会有无限前景。


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